O julgamento do Tema 1294 no Superior Tribunal de Justiça (STJ) colocou em cena uma das discussões mais sensíveis do Direito Administrativo Sancionador:
Estados e Municípios, que não têm lei própria sobre prescrição intercorrente, podem usar o Decreto nº 20.910/1932 para reconhecer a perda do poder punitivo em processos administrativos paralisados?
Enquanto o IDAM, por meio da sustentação oral de Diovane Franco, defendeu que sim, o voto do relator, Ministro Afrânio Vilela, caminhou em direção oposta: para ele, o Decreto 20.910/32 não contém regra de prescrição intercorrente e, portanto, não pode ser a base – nem sequer por analogia – para uma tese geral de prescrição intercorrente nas esferas estadual e municipal.
O Tema 1294 discute:
Se, na ausência de lei específica estadual ou municipal, é possível aplicar o Decreto nº 20.910/1932 para reconhecer a prescrição intercorrente em processos administrativos sancionadores de Estados e Municípios.
A questão surge porque a Lei 9.873/1999 prevê prescrição intercorrente, mas somente para a Administração Pública federal, direta e indireta. Em muitos Estados e Municípios não há qualquer disciplina legal sobre prescrição intercorrente.
A prática mostra processos administrativos que ficam anos ou décadas parados, enquanto a Administração continua atualizando o crédito – muitas vezes pela SELIC.
Parte da jurisprudência vinha tentando suprir esse vazio aplicando, por analogia, o Decreto 20.910/32 (que fixa o prazo de 5 anos para pretensões contra a Fazenda Pública) também à prescrição intercorrente em processos sancionadores. É esse movimento interpretativo que o voto do Ministro Afrânio decide enfrentar.
Conceitos-chave: prescrição punitiva e prescrição intercorrente
Logo no início, o relator faz uma distinção didática entre duas espécies de prescrição no âmbito sancionador:
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Prescrição da pretensão punitiva (ou “prescrição punitiva”): É a perda do direito de o Estado iniciar o processo punitivo, por não ter atuado dentro do prazo legal contado, em regra, da data do fato ou do ato que deu origem à infração. Se o prazo se esgota antes de a Administração agir, o Estado perde o direito de punir.
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Prescrição intercorrente: É a prescrição que ocorre dentro de um processo já instaurado, quando o procedimento administrativo fica paralisado por longo período, sem qualquer prática de atos pela autoridade competente. O processo existe, mas a inércia prolongada do Poder Público acaba por extinguir a pretensão punitiva.
O Ministro Afrânio destaca que, historicamente, casos isolados de demora excessiva vinham sendo resolvidos pelos juízes casuisticamente, em ações específicas. O que se pretende, agora, no Tema 1294, é algo mais ambicioso: fixar uma tese de aplicação obrigatória que autorize a Administração a reconhecer, de forma geral, a prescrição intercorrente com base no Decreto 20.910/32.
O Ministro Afrânio lembrou que o Decreto nº 20.910/1932 é um regulamento geral de âmbito nacional, voltado a disciplinar a prescrição das ações e pretensões contra a Fazenda Pública, com prazo quinquenal (5 anos), aplicável frente à Fazenda Pública federal, estadual e municipal.
Embora o texto fale de pretensões contra a Fazenda, o relator reconhece que, na prática, o Judiciário também aplica seus prazos por simetria, em favor da própria Administração, para cobranças de créditos (como multas) quando não há prazo especial em lei. Mas, para ele, isso não resolve o problema da prescrição intercorrente. O ponto-chave está no passo seguinte.
O Ministro Afrânio ainda lembrou que a Lei 9.873/99 estabeleceu prazos específicos para o exercício da pretensão punitiva e da pretensão executória pela Administração Pública federal; e introduziu, de forma expressa, a prescrição intercorrente, prevendo, por exemplo, a prescrição quando o processo administrativo fica paralisado por mais de três anos.
Ele reconhece que essa lei representou um avanço importante, por trazer regras modernas e dar concretude mínima à segurança jurídica. Porém, faz questão de reafirmar algo já consolidado na jurisprudência do STJ:
A Lei 9.873/99 tem aplicação restrita à esfera federal e não se aplica às esferas estadual e municipal.
O relator cita precedentes relevantes (REsp 1.112.577/SP, REsp 1.115.078 e REsp 2.147.578/SP) em que a Primeira Seção já havia fixado esse entendimento: a lei é federal no conteúdo e no alcance, não sendo norma nacional obrigatória para todos os entes.
O núcleo do voto: o Decreto 20.910/32 não prevê prescrição intercorrente
Chegando ao ponto central, o Ministro Afrânio afirma, de forma clara, que:
O Decreto nº 20.910/1932 não contempla a prescrição intercorrente.
Segundo o relator, o Decreto disciplina a perda do direito de ação pelo decurso do prazo, fixa o prazo geral de cinco anos para “qualquer direito ou ação” exercido contra a Fazenda Pública, e disciplina o prazo para a cobrança de créditos decorrentes de multas administrativas, entre a constituição definitiva do crédito e o ajuizamento da execução.
Ou seja, ele se volta à prescrição comum (da pretensão de cobrar), e não à prescrição que ocorre no curso do processo administrativo ou judicial por causa da inércia da autoridade. Para Afrânio, não há, no texto do Decreto, qualquer dispositivo que possa ser lido como regra de prescrição intercorrente. E este é o ponto decisivo:
Se o Decreto 20.910/32 não contém expressamente a prescrição intercorrente, não é possível, em nome do princípio da legalidade estrita, transformar esse decreto na fonte normativa de uma tese geral de prescrição intercorrente para Estados e Municípios.
Dito de outra forma, segundo o STJ, o Decreto pode até limitar o prazo para cobrar multas após a constituição do crédito, mas não pode ser usado como base para extinguir a pretensão punitiva em razão da paralisação do processo administrativo.
Legalidade estrita, princípio da duração razoável e “casos excepcionais”
O relator não ignora o princípio da duração razoável do processo, inserido no art. 5º, LXXVIII, da Constituição, que garante tanto na esfera judicial quanto administrativa um tempo razoável de tramitação.
Ele explicitamente reconhece que mesmo sem lei que estabeleça prazos fixos para a conclusão de processos administrativos, o princípio da duração razoável impõe à Administração um dever de diligência, planejamento e acompanhamento, e que a inércia pode, sim, gerar situações injustas e lesivas ao administrado. No entanto, Afrânio propõe uma solução caso a caso:
Situações extremas de demora ou omissão podem – e devem – ser enfrentadas por ações judiciais específicas, que obriguem a Administração a decidir, mas não justificam a criação, por via interpretativa, de uma prescrição intercorrente geral baseada em um decreto que não a prevê.
Em outras palavras, ele separa o problema de política pública/eficiência administrativa (a morosidade crônica) da questão estritamente normativa (existência ou não de regra de prescrição intercorrente). Para este último ponto, ele se mantém rigorosamente preso ao texto da lei/decreto.
A posição do IDAM: defesa da aplicação do Decreto 20.910/32 à prescrição intercorrente
Em sentido diametralmente oposto ao voto do relator, a posição defendida pelo IDAM, representado por Diovane Franco na sustentação oral, é a de que:
- O Decreto nº 20.910/1932 deve ser aplicado por analogia aos processos administrativos estadual e municipal como limite geral ao poder sancionador, inclusive quanto à prescrição intercorrente;
- Não é constitucionalmente aceitável que a Administração possa manter processos paralisados por 10, 15 ou 20 anos, enquanto atualiza multas pela SELIC, sem sofrer qualquer consequência jurídica por essa inércia;
- O princípio da isonomia exige que o administrado nas esferas estadual e municipal não seja tratado de modo mais gravoso do que o administrado na esfera federal, onde há lei de prescrição intercorrente;
- O tempo deve funcionar como limite efetivo ao poder punitivo estatal, sendo a prescrição intercorrente instrumento de segurança jurídica e paz social, e não um “prêmio ao infrator”.
Na leitura do IDAM, o Decreto 20.910/32, somado a princípios constitucionais (segurança jurídica, duração razoável do processo, boa-fé) e a normas como o art. 206-A do Código Civil (que prevê que a prescrição intercorrente observa o mesmo prazo da prescrição da pretensão), permitiria ao STJ construir uma solução sistemática, que impedisse a eternização de processos sancionadores e oferecesse uma resposta uniforme para todo o país, inclusive onde não há lei local.
A posição do IDAM parte da constatação prática de que a ausência de regras claras sobre prescrição intercorrente em Estados e Municípios abre espaço para processos virtualmente eternos, gera enriquecimento indevido do Estado (com atualização de créditos durante anos de inércia), e ainda compromete a função constitucional da prescrição como instrumento de segurança jurídica e previsibilidade.
O IDAM avalia a possibilidade de recursos.
