Tema 1294/STJ: Presidente do IDAM defende aplicação do Decreto 20.910/32 na prescrição intercorrente

O Tema 1294, julgado pela Primeira Seção do STJ sob o rito dos recursos repetitivos nesta quarta-feira (10.12), discute uma questão simples na forma, mas profunda nas consequências:

Na falta de lei específica em Estados e Municípios, o Decreto nº 20.910/1932 – que fixa o prazo de cinco anos para a Fazenda Pública cobrar seus créditos – pode ser aplicado por analogia para reconhecer a prescrição intercorrente em processos administrativos sancionadores?

Em outras palavras: até quando a Administração estadual ou municipal pode deixar um processo parado – às vezes por 10, 15 ou 20 anos – e, mesmo assim, impor multas e sanções ao administrado, muitas vezes corrigidas pela SELIC, como se a demora fosse algo neutro?

Foi nesse cenário que o advogado e presidente do IDAM, Dr. Nelson Tonon, defende a aplicação do Decreto 20.910/1932 para reconhecer a prescrição intercorrente também em processos administrativos de Estados e Municípios. Segundo ele>

• A Lei 9.873/1999, que prevê expressamente a prescrição intercorrente, alcança apenas a Administração Pública federal.
• Em grande parte dos Estados e Municípios não há regra semelhante, apesar de existirem cerca de 5.000 municípios com poder de polícia para aplicar multas ambientais, sanitárias, urbanísticas, consumeristas, entre outras.
• O resultado é um quadro em que processos administrativos se arrastam por décadas, enquanto a Fazenda Pública continua atualizando o crédito pela SELIC, tornando a dívida cada vez maior.

Na situação julgada, tratava-se de um auto de infração ambiental de 2000, que levou “10, 15, 20 anos” para ser efetivamente apreciado pela Administração – um retrato, nas palavras do orador, do que ocorre rotineiramente em diversos órgãos.

Nelson Tonon lembra que isso não é compatível com a função pacificadora da prescrição:

“A pacificação social que a prescrição busca promover vem justamente com a celeridade do processo. A Constituição, quando prega a duração razoável do processo, não fala em mera norma programática; ela é autoaplicável.”

O foco é aplicar o Decreto 20.910/1932 por analogia

Nelson Tonon lembra que a falta de lei estadual ou municipal, deve-se aplicar por analogia o Decreto nº 20.910/1932 para reconhecer a prescrição intercorrente em processos administrativos sancionadores.

Tonon resgatou o entendimento já firmado pelo ministro Luís Roberto Barroso, no STF, ao analisar regras do Tribunal de Contas da União (TCU):

• Diante da dúvida sobre qual prazo utilizar – se o do Decreto 20.910/32 ou o de 10 anos do Código Civil – o STF afirmou que o prazo é quinquenal, aplicando o Decreto inclusive na ausência de norma específica de prescrição.
• Seguindo a mesma lógica, defendeu que, se o prazo geral contra a Fazenda é de cinco anos, também não é admissível que a Administração leve 10, 15 ou 20 anos para decidir um processo sem qualquer consequência jurídica.

Nelson Tonon reconhece que o Decreto é de 1932 e que seu art. 4º previa suspensão da prescrição com a apresentação de defesa, mas lembrou que:

“O legislador de 1932 certamente não concebia que um processo administrativo pudesse levar 15 ou 20 anos para ser julgado. É essa incoerência que o STJ precisa corrigir.”

Precedentes e coerência do sistema

Para mostrar que sua tese não era um “salto no vazio”, Nelson Tonon lembra de precedentes e referenciais normativos:

• A Súmula 633 do STJ, que aplicou a Lei 9.784/99 (processo administrativo federal) também a entes estaduais e municipais em razão de sua natureza principiológica, mesmo sendo formalmente uma lei federal.
• Julgados do TCU e do CARF, onde atrasos excessivos levaram ao reconhecimento de prescrição ou à anulação de autuações fiscais.
• Decisões do STF em mandados de segurança e ações diretas (como mencionados MS 32.201 e ADI 6019), nas quais se prestigia o prazo quinquenal e a limitação temporal da atuação sancionadora do Estado.

“Quando a Constituição quis instituir imprescritibilidade, ela o fez expressamente. Fora dessas hipóteses excepcionais, a regra é a existência de prazo, inclusive para o Estado.”

Nelson Tonon também ressalta a necessidade de isonomia federativa:

• Se a União, por força da Lei 9.873/99 e da própria interpretação do STF, não pode eternizar processos sancionadores.
• Não faz sentido admitir que Estados e Municípios fiquem fora desse controle, apenas porque ainda não editaram leis específicas.

Daí seu alerta:

“O que se pretende é a aplicação do princípio da isonomia. Não se pode admitir um direito sancionador ‘ad eternum’ onde a própria Constituição rechaça essa lógica.”

A crítica ao uso da SELIC: o Estado que lucra com a própria demora

Nelson Tonon ainda critica o uso da SELIC sobre créditos que ficam anos e anos sem julgamento, e se é admissível que:

• o Estado corrija compulsoriamente o valor da multa pela SELIC;
• enquanto permanece inerte por longos períodos;
• e depois, ao final de uma ou duas décadas, imponha ao administrado um débito exponencialmente maior, como se a demora fosse “culpa do contribuinte”.

Essa prática viola, na visão exposta, a boa-fé objetiva e o princípio segundo o qual ninguém pode se beneficiar da própria torpeza ou inércia. A prescrição intercorrente é justamente o instrumento para evitar esse desequilíbrio. Por isso, Nelson Tonon fez um apelo à Primeira Seção:

que o julgamento do Tema 1294 não faça da imprescritibilidade uma regra não escrita no ordenamento, permitindo que a Administração use o silêncio e a morosidade como estratégia.

O pedido foi pela afirmação clara da prescrição intercorrente nos processos administrativos sancionadores de Estados e Municípios, com aplicação do Decreto nº 20.910/1932 como parâmetro de prazo quinquenal, em homenagem ao princípio da isonomia; à duração razoável do processo; e à segurança jurídica, que não pode, nas palavras dele, “ir se esvaindo aos poucos”.

Nelson Tonon, em nome do IDAM, lembra que não há Estado de Direito onde processos sancionadores se tornam infinitos e lucrativos para a própria Administração.

Ao defender a aplicação do Decreto 20.910/1932 à prescrição intercorrente em âmbito estadual e municipal, a entidade reafirma a centralidade do tempo como limite ao poder punitivo.

Além disso, a visão do IDAM protege o administrado de surpresas tardias e dívidas impagáveis e contribui para um modelo de Direito Administrativo Sancionador mais coerente, eficiente e constitucionalmente comprometido.

A tese que vier a ser firmada no Tema 1294 terá impacto direto sobre milhares de processos em todo o país. Mas, independentemente do resultado final, a intervenção do IDAM já marca posição em defesa de um contencioso ambiental e regulatório pautado pela razoabilidade, pela responsabilidade da Administração e pela efetiva segurança jurídica.