Artigo do vice-presidente do Instituto de Direito Agroambiental (IDAM), Diovane Franco, apresentado em seminário internacional na Espanha alerta para risco de violação à presunção de inocência e pede atualização do Direito Administrativo Sancionador brasileiro
O vice-presidente do Instituto de Direito Agroambiental (IDAM), em coautoria com o pesquisador Felipe Joseph dos Santos, assinou artigo em obra oficial do VI Seminário Internacional sobre Democracia, Cidadania e Estado de Direito, realizado em Ourense, Espanha, em março de 2025.
No texto, os autores defendem que o tradicional atributo da “presunção de legitimidade” dos atos administrativos não pode servir, automaticamente, para inverter o ônus da prova em processos penais ou de improbidade, sob pena de esvaziar a presunção constitucional de inocência.
O artigo, intitulado “Presunção de legitimidade dos atos administrativos e a inversão do ônus da prova na ação penal”, integra a parte dedicada ao Direito Contemporâneo e suas faces do Libro de Artículos do seminário, publicação organizada pela Universidade de Vigo, Universidade Federal Fluminense e Universidade Estadual de Londrina.
Quando o “ato perfeito” pesa contra o acusado
O ponto central do estudo é a crítica ao uso acrítico da doutrina clássica segundo a qual o ato administrativo nasce com presunção de legitimidade, legalidade e veracidade.
Na prática, explicam os autores, essa construção teórica faz com que relatórios, autos de infração, laudos de auditoria e outros documentos produzidos unilateralmente pela Administração cheguem ao processo penal com “valor probatório reforçado”, empurrando para o acusado a difícil tarefa de provar um fato negativo – a sua inocência.
O trabalho demonstra que, quando esses atos administrativos passam a fundamentar ações penais, execuções de sanções ou processos de improbidade, a presunção de legitimidade colide frontalmente com a garantia constitucional de que ninguém será considerado culpado antes do trânsito em julgado de sentença penal condenatória.
Direito Administrativo Sancionador em crise
O artigo insere essa discussão em um diagnóstico mais amplo: o de que o Direito Administrativo Sancionador brasileiro ainda opera “de forma vicariante”, oscilando entre o Direito Penal e o Direito Administrativo, sem princípios próprios claramente definidos, ritos uniformes ou garantias adequadas ao cidadão submetido à persecução estatal.
Segundo os autores, a expansão das sanções administrativas – muitas vezes tão ou mais graves que penas criminais – ocorreu sem que o sistema se preocupasse em importar, de maneira consistente, as garantias típicas do processo penal, como a distribuição equilibrada do ônus da prova, o “in dubio pro reo” e o respeito integral à presunção de inocência.
STF, STJ e a tensão entre instâncias
O estudo revisita decisões recentes do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ) para mostrar como a falta de um marco claro gera respostas contraditórias:
- Em tema de concursos públicos, o STF afastou restrições baseadas apenas em inquéritos ou processos em curso, reforçando a presunção de inocência do candidato.
- Em execução penal e em processos disciplinares de servidores, contudo, a Corte admite consequências gravíssimas – como reconhecimento de falta grave ou demissão – mesmo sem trânsito em julgado da condenação criminal, em nome da “independência das instâncias” administrativas.
Os autores explicam que essa assimetria gera insegurança jurídica e, na prática, permite que a Administração contorne a proteção constitucional do acusado por meio de ritos administrativos menos garantistas.
Ao mesmo tempo, eles destacam decisões do STJ que vêm relativizando a antiga prática de tomar depoimentos de policiais e agentes públicos como quase incontestáveis, exigindo maior coerência com o conjunto de provas e rejeitando um “sistema de provas tarifadas” em favor do Estado.
Lições da experiência europeia
Para propor caminhos de superação, o artigo recorre à doutrina e à jurisprudência europeias, com destaque para:
- decisões do Tribunal Europeu de Direitos Humanos que enfrentaram a prática de “troca de etiquetas” – punições materialmente penais disfarçadas de sanções administrativas – para reforçar o princípio do ne bis in idem e proteger os cidadãos contra dupla punição;
- julgados do Tribunal Constitucional espanhol que declararam inconstitucional a previsão de presunção de veracidade de autos fiscais quando isso, na prática, invertia o ônus da prova e transformava a presunção de inocência em presunção de culpabilidade do contribuinte.
Na doutrina administrativa contemporânea europeia, lembram os autores, já não se sustenta a presunção de legitimidade como dogma absoluto, nem se associa automaticamente o ato administrativo à ideia de executoriedade e superioridade estrutural do Estado sobre o cidadão.
Por um modelo menos autoritário e mais democrático
Na conclusão, o vice-presidente do IDAM, Diovane Franco, e Felipe Joseph dos Santos defendem que o Direito Administrativo brasileiro precisa rever o protagonismo exagerado do ato administrativo e abandonar o automatismo com que se invoca a presunção de legitimidade, sobretudo quando está em jogo a liberdade do indivíduo. Os autores sugerem:
- aproximar o Direito Administrativo Sancionador das garantias do processo penal;
- limitar o alcance da presunção de legitimidade ao plano da eficácia administrativa, sem efeitos automáticos sobre a distribuição do ônus da prova no processo;
- fortalecer uma cultura jurídica orientada pelo devido processo legal, pela comunicação transparente e pela centralidade da pessoa humana, em sintonia com as exigências de um Estado Democrático de Direito substancial.
O artigo coloca o tema na agenda internacional e reforça o compromisso do IDAM com a reflexão crítica sobre democracia, cidadania e controle do poder estatal, em especial em um contexto em que sanções administrativas e criminais se entrelaçam cada vez mais em áreas sensíveis como o meio ambiente, a gestão pública e a regulação econômica.
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