Como se sabe, o Tribunal Regional Federal da Primeira Região – TRF-1, em sessão realizada no dia 27 de maio de 2025, admitiu por unanimidade o presente Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas, com o objetivo de uniformizar o entendimento acerca da repercussão jurídica do reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva administrativa sobre os termos de embargo ambiental.
Até este ponto, a decisão mostra-se irrepreensível, cumprindo adequadamente sua função de verificar os pressupostos processuais do incidente e determinar a suspensão dos feitos que versam sobre a controvérsia.
Ocorre que, ao final do voto condutor, especificamente no item V – Conclusão, a Relatora inseriu consideração que extrapola completamente os limites de uma decisão de admissibilidade. O trecho possui a seguinte redação:
“É sabido que a suspensão processual aqui determinada não obsta a análise de pedido de tutela de urgência, conforme dispõe o art. 982, § 2º, do CPC. Contudo, dada a especial relevância ambiental, social e econômica da matéria que será submetida à análise neste incidente, roga-se aos i. magistrados que haja excepcional cautela quando da ponderação dos requisitos necessários ao deferimento das tutelas de urgência, sobretudo considerando que, uma vez levantado o embargo por decisão judicial, as consequências fáticas, com importante risco para o meio ambiente ecologicamente equilibrado, podem ser imediatas e de difícil ou impossível reversão.” (grifo nosso)
Esta “rogação” ou “recomendação”, embora revestida de linguagem cortês, representa verdadeira interferência na atividade jurisdicional dos magistrados de primeiro grau, criando constrangimento institucional e violando princípios basilares do ordenamento processual brasileiro, motivo pelo qual deve ser reformado o acórdão neste ponto.
Ademais, com a devida vênia, a recomendação inserida no acórdão parece desconsiderar a complexa realidade das relações entre o poder de polícia ambiental e o setor produtivo nacional.
Mas e qual o problema disso?
O problema é que alguns juízes estão indeferindo a tutela antecipada de ações anulatórias de termos de embargo ambiental, uma vez que no IRDR 94/2025 foi determinada a suspensão de todos os feitos, contudo, com a ressalva de que o deferimento de tutela provisória deverá ocorrer somente em hipóteses excepcionais, veja:
a) determinar, nos termos do art. 982, § 2º, do Código de Processo Civil, a suspensão no âmbito da primeira e segunda instância do Tribunal Regional Federal da Primeira Região de todos os processos judiciais e administrativos, individuais ou coletivos em curso, que versem sobre a controvérsia delimitada neste IRDR, com a expressa ressalva de que a suspensão abrangerá apenas feitos em andamento, não impedindo, contudo, a apreciação, em caráter excepcional e devidamente fundamentado, e considerando-se a ressalva expressa neste voto, eventuais pedidos de tutela de urgência ou medidas liminares, quando demonstrado o periculum in mora e desde que observada a vinculação da matéria ao objeto deste incidente, os quais deverão ser apresentados perante o juízo competente onde tramitar o respectivo processo suspenso;
A leitura que se faz do voto, em análise superficial, é de recomendação do não deferimento da tutela provisória, senão em hipóteses excepcionais. Ocorre que há centenas, quiçá milhares de casos, cujo deferimento de tutela antecipada para suspender os efeitos do embargo em razão de caráter excepcional somado à demonstração de periculum in mora.
Interferência do Tribunal na Primeira Instância
A atividade fiscalizatória, não raras vezes, extrapola os limites da razoabilidade e proporcionalidade, impondo embargos desproporcionais que paralisam completamente atividades econômicas lícitas, afetam o sustento de famílias inteiras e comprometem a própria segurança alimentar do país.
Ao criar obstáculo adicional para a revisão judicial desses atos administrativos, a “excepcional cautela” rogada pelo acórdão ignora que o Poder Judiciário funciona como último bastião contra eventuais arbitrariedades do poder de polícia, sendo imperioso que mantenha sua independência e autonomia para analisar, caso a caso, sem pré-compreensões ou direcionamentos, a legalidade e proporcionalidade das medidas administrativas impostas ao setor produtivo.
O constrangimento institucional criado pela “recomendação” não se torna menos nocivo por vir travestido de sugestão ou conselho. Ao contrário, sua aparente singeleza esconde violação profunda a princípios estruturantes do processo civil brasileiro.
A interferência na atividade jurisdicional dos magistrados de primeiro grau, a criação de requisitos processuais não previstos em lei, a antecipação velada de juízo de mérito e a erosão da independência funcional da magistratura são vícios que se entrelaçam e se potencializam mutuamente, comprometendo a higidez não apenas do incidente, mas de todo o sistema de precedentes que se pretende construir.
Trata-se, em última análise, da introdução de um elemento extra autos na convicção do julgador, o que é rechaçado pela melhor doutrina, como ensina Daniel Amorim Assumpção Neves, para quem a liberdade do juiz é sempre uma liberdade dentro dos autos[1].
Violação ao princípio da legalidade processual
O direito processual, como ramo do direito público, submete-se integralmente ao princípio da legalidade. Não existe margem para criação pretoriana de requisitos, pressupostos ou condicionantes processuais. O que não está na lei, simplesmente não pode ser exigido.
O artigo 982, parágrafo segundo, do Código de Processo Civil estabelece com clareza meridiana que “durante a suspensão, o pedido de tutela de urgência deverá ser dirigido ao juízo onde tramita o processo suspenso“. A norma é completa em si mesma.
Não contém ressalvas, não estabelece requisitos especiais, não impõe cautelas excepcionais. O legislador, conscientemente, manteve intacta a possibilidade de concessão de tutelas urgentes, apenas redirecionando sua apreciação ao juízo competente. Seus requisitos estão previstos unicamente no art. 300 do Código de Processo Civil.
Quando o acórdão “roga[2]” – palavra que por si só já carrega peso espiritual – aos magistrados que tenham “excepcional cautela”, está criando requisito processual novo, não previsto em lei.
Está dizendo, em outras palavras, que o standard previsto no ordenamento jurídico de análise das tutelas de urgência – probabilidade do direito e perigo de dano – não é suficiente nestes casos. Seria necessário algo mais, uma cautela adicional, excepcional. Mas de onde vem essa exigência? Certamente não da lei.
Cândido Rangel Dinamarco é claro ao afirmar que “o direito processual é ramo do direito público e, como tal, sujeito ao princípio da legalidade estrita. Não pode o julgador criar requisitos, pressupostos ou condicionantes onde a lei não os estabeleceu”[3].
A criação de obstáculos processuais por via interpretativa representa usurpação da função legislativa e viola frontalmente o princípio da separação dos poderes.
Da afronta ao livre convencimento motivado
O princípio do livre convencimento motivado representa conquista histórica do direito processual moderno. Superados os sistemas da prova legal e da íntima convicção – acredita-se superado –, nosso ordenamento consagra a liberdade do magistrado para formar sua convicção com base nas provas dos autos, desde que fundamente adequadamente sua decisão.
Essa liberdade, contudo, pressupõe ausência de pressões ou direcionamentos externos. O juiz deve estar livre não apenas de pressões das partes ou de interesses pessoais, mas também de constrangimentos institucionais que possam influenciar seu julgamento.
A “recomendação” inserida no acórdão cria exatamente esse tipo de constrangimento institucional. O magistrado de primeiro grau, ao analisar um pedido de tutela de urgência para suspender embargo ambiental, não mais decidirá com base exclusivamente nas provas dos autos e nos requisitos legais. Terá sempre presente a “orientação” do Tribunal de que deve haver “excepcional cautela”, de que os riscos ambientais são de “difícil ou impossível reversão”.
E mais: em casos peculiares, onde além do fenômeno prescricional há outras questões a serem analisadas, como regularidade ambiental confirmada pelo órgão licenciador, os Juízes deixam de fazer com receio, criando o fenômeno do “apagão das canetas”[4]. É o verdadeiro esvaziamento da função jurisdicional.
Esse direcionamento prévio contamina a pureza do processo decisório. O juiz que deferir a tutela sentir-se-á compelido a justificar por que, mesmo diante da recomendação do Tribunal, entendeu presentes os requisitos para a concessão. Já aquele que indeferir terá caminho argumentativo facilitado, podendo simplesmente invocar a necessidade de “excepcional cautela” recomendada pela Corte.
Nas palavras de Humberto Theodoro Júnior,[5] a motivação das decisões é a “garantia magna contra o arbítrio do julgador”. A recomendação do acórdão cria uma “motivação pré-fabricada”, uma sombra que obriga o juiz de primeiro grau a se justificar duplamente: não apenas sobre a presença dos requisitos da tutela de urgência, mas também sobre o motivo de, eventualmente, não ter seguido a “sugestão” da instância superior.
Ao “rogar” por uma “excepcional cautela” e ao pré-ponderar os riscos ambientais como “de difícil ou impossível reversão”, o acórdão que admitiu o IRDR cria uma indevida e perigosa presunção, um viés interpretativo que contamina a análise isenta do magistrado.
Ele deixa de ser livre para, no caso concreto, sopesar os interesses em jogo – como o periculum in mora do produtor rural impedido de exercer sua atividade – e passa a ser pressionado a seguir uma orientação que privilegia, a priori, uma das teses em debate no próprio IRDR.
Por fim, Luiz Guilherme Marinoni leciona que “a independência judicial não se resume à ausência de subordinação hierárquica para o ato de julgar. Abrange também a liberdade de formar convicção segundo a análise desimpedida das provas e do direito aplicável, sem pressões ou direcionamentos, ainda que velados”[6].
A recomendação do acórdão do IRDR representa precisamente esse tipo de pressão velada, talvez até mais perniciosa por vir revestida de linguagem polida e aparentemente não vinculante.
Da antecipação indevida do mérito e quebra da imparcialidade
O juízo de admissibilidade do IRDR tem natureza eminentemente processual. Trata-se de verificar se estão presentes os requisitos do artigo 976 do Código de Processo Civil: efetiva repetição de processos, risco à isonomia e segurança jurídica, e ausência de afetação da matéria pelos tribunais superiores. Nada mais.
Qualquer consideração sobre o mérito da controvérsia nesta fase processual representa desvio de finalidade. E foi exatamente isso que ocorreu. Ao enfatizar os riscos ambientais e a “irreversibilidade” das decisões que suspendem embargos, o acórdão que admitiu o IRDR claramente tomou partido em favor de uma das teses em conflito.
O acórdão que admitiu o IRDR, contudo, ultrapassou essa fronteira da isenção. Ao destacar de forma unilateral os riscos da “reversão” de decisões em favor do meio ambiente, ele implicitamente adianta um juízo de valor favorável à tese da imprescritibilidade e autonomia do termo de embargo – exatamente a tese defendida por uma das correntes jurisprudenciais em conflito.
Não se olvide que a controvérsia central do IRDR é justamente saber se o termo de embargo ambiental é atingido pela prescrição administrativa ou se é uma espécie sui generis, alienígena, criada por interpretação para atender convicções próprias, mesmo com a clareza solar dos arts. 51 do Código Florestal e 72 da Lei 9.605/98.
Ao destacar a gravidade dos riscos ambientais e a dificuldade de reversão das decisões, o Tribunal antecipa sua preferência pela tese da autonomia e imprescritibilidade do embargo.
A doutrina de Fredie Didier Jr. e Leonardo Carneiro da Cunha é categórica ao afirmar que, neste momento, “não se analisa o mérito da questão a ser decidida, mas apenas a presença dos requisitos que autorizam a sua instauração”[7].
A antecipação de juízo de mérito compromete a higidez de todo o procedimento, pois quebra a necessária imparcialidade que deve presidir o julgamento de um incidente destinado a uniformizar jurisprudência.
Portanto, o trecho impugnado viola o núcleo do princípio do livre convencimento motivado, ao buscar condicionar a atividade intelectual e valorativa dos magistrados competentes para a análise das tutelas de urgência.
Da usurpação de competência e violação ao juiz natural
O princípio do juiz natural não se esgota na predeterminação legal do órgão julgador. Abrange também a intangibilidade de sua competência, vedando que outros órgãos interfiram no modo como deve exercer suas atribuições.
O artigo 982, parágrafo segundo, do CPC atribui competência exclusiva ao juízo onde tramita o processo suspenso para apreciar pedidos de tutela de urgência. Trata-se de competência funcional absoluta, inderrogável e insuscetível de modificação.
Quando o Tribunal “roga” ou “recomenda” como essa competência deve ser exercida, está invadindo esfera que a lei reservou exclusivamente a outro órgão. Está criando uma subordinação funcional não prevista no ordenamento, estabelecendo hierarquia onde deveria haver independência.
O tribunal, ao admitir o IRDR, não avoca para si tal competência. Logo, se não a possui, também não pode criar diretrizes, recomendações ou “filtros” para o seu exercício.
A “excepcional cautela” rogada pelo v. acórdão funciona como uma indevida interferência na competência funcional do juízo de primeiro grau, uma tentativa de tutelar a forma como o magistrado deve decidir.
Nelson Nery Junior esclarece que “viola o princípio do juiz natural não apenas o deslocamento indevido de competência, mas também qualquer forma de interferência no modo como o juiz legitimamente investido de jurisdição deve exercê-la”[8]. A recomendação do acórdão representa exatamente esse tipo de interferência vedada.
Isso frustra a própria finalidade da tutela provisória, que, segundo Luiz Guilherme Marinoni, Sérgio Cruz Arenhart e Daniel Mitidiero, visa garantir a efetividade e o resultado útil do processo[9].
Ao criar um obstáculo não previsto em lei, a decisão agravada torna o acesso à justiça para casos urgentes mais difícil, podendo levar a danos irreparáveis e à própria inutilidade do provimento final.
Portanto, entendemos ilegal a recomendação inserida no acórdão de admissibilidade do IRDR que determinou aos magistrados de primeira instância excepcional cautela quando da ponderação dos requisitos necessários ao deferimento das tutelas de urgência para levantamento de embargo, além de configurar preferência pela tese da imprescritibilidade.
[1] NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de Direito Processual Civil. 14. ed. Salvador: JusPodivm, 2022. v. único, p. 778.
[2] “rogar”: pedir por favor; pedir com instância, suplicar, fazer súplicas, in Dicionário Priberam da Língua Portuguesa [em linha], 2008-2025, https://dicionario.priberam.org/rogar.
[3] DINAMARCO, Cândido Rangel. Instituições de Direito Processual Civil. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 2019. v. I, p. 387.
[4] O “apagão das canetas” refere-se à paralisia decisória enfrentada por gestores públicos e magistrados devido ao medo de serem responsabilizados por suas decisões, especialmente por órgãos de controle, evidenciado com maior frequência nos últimos três anos. Representa violação ao livre convencimento motivado.
[5] THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil: Teoria geral do direito processual civil, processo de conhecimento e procedimento comum. 63. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022. v. 1, p. 845.
[6] MARINONI, Luiz Guilherme. Teoria Geral do Processo. 8. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2019. p. 456.
[7] DIDIER JR., Fredie; CUNHA, Leonardo Carneiro da. Curso de Direito Processual Civil: Meios de impugnação aos pronunciamentos judiciais e processo nos tribunais. 18. ed. Salvador: JusPodivm, 2021. v. 3, p. 642.
[8] NERY JUNIOR, Nelson. Princípios do Processo Civil na Constituição Federal. 13. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017. p. 212.
[9] MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz; MITIDIERO, Daniel. Código de Processo Civil Comentado. 8. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2022. p. 1198.
